W poprzedniej części artykułu omówiony został związek pomiędzy planem miejscowym a pozwoleniem na budowę, sytuacje, w których plan może zostać uznany za nieważny oraz przepisy, które mogą być brane pod uwagę przy rozstrzyganiu kwestii wpływu unieważnionego planu miejscowego na wydane pozwolenia na budowę.
Podstawy prawne a unieważnienie pozwolenia
Przypomnijmy, że podstawy prawne obowiązujące w przypadku orzekania o nieważności danej decyzji administracyjnej ujęte zostały przez ustawodawcę w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Co więcej, także art. 147 § 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bywa często wykorzystywany przy podnoszeniu kwestii możliwości wycofania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę, które wydane zostało w oparciu o unieważniony plan miejscowy. Wspomniana przesłanka głosi, że rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydanych na podstawie uchwały lub aktu, którego nieważność stwierdził sąd administracyjny, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Warto w tym kontekście przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 września 2013 r. (sygnatura akt: II OSK 893/12), w treści którego wyrażony został pogląd, zgodnie z którym zacytowany powyżej przepis ma charakter jedynie normy odsyłającej – nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy, która pozwoliłaby na stwierdzenie, że akt indywidualny, jakim jest decyzja o pozwoleniu na budowę, podlegać będzie wzruszeniu.
Zasada trwałości decyzji ostatecznych
Kolejną kluczową przesłanką dla omawianych tu kwestii jest art. 16 kodeksu postępowania administracyjnego, który traktuje o zasadzie trwałości decyzji ostatecznych. Zasada ta wiąże się z koniecznością utrzymania mocy obowiązującej decyzji administracyjnej w przypadku utraty mocy przepisów stanowiących podstawę prawną do ich wydania. A zatem zmiana bądź uchylenie podstawy prawnej nie ma bezpośredniego wpływu na daną decyzję administracyjną. Dlatego właśnie, w większości orzecznictw sądowych podkreślania jest konieczność rozstrzygania o unieważnieniu pozwolenia w związku z wzruszeniem planu przez pryzmat zasad, jakie obowiązują w postępowaniu administracyjnym – którego z kolei nadrzędnym celem jest zapewnienie pewności i stabilności obrotu prawnego. Idąc dalej, w myśl art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej działają na podstawie prawa obowiązującego w dniu wydawania decyzji – a zatem organ nie może działać uznaniowo, czyli nie może domniemywać o konieczności unieważnienia planu.
Idąc dalej w myśl ar. 3 i art. 145 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych celem kontroli sądowo administracyjnej jest ocena legalności aktów, ale co istotne, według daty ich wydania. Podobnie będzie z przywołanym już w poprzedniej części artykułu - art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z tą przesłanką brak podstawy prawnej odnosić należy jedynie do naruszenia prawa obowiązującego w dniu wydania przez organ decyzji. W konsekwencji, w sytuacji, gdy organ wydał pozwolenie na budowę zgodne z treścią planu (który zawiera powszechnie obowiązujące przepisy) nie można jednoznacznie stwierdzić, że taka decyzja administracyjna również zyska przymiot nieważności w konsekwencji unieważnienia tego aktu planistycznego – podkreśla Bartosz Antos z portalu www.grunttozysk.pl.
Podsumowanie
Definitywne wycofanie pozwolenia na budowę z obrotu prawnego w związku z unieważnieniem planu miejscowego może nastąpić tylko i wyłącznie na skutek przemawiających za tym przesłanek prawnych, a tych jak widać w polskiej legislacji brakuje. Reasumując: to, że przepisy prawne, które stanowią podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej, obciążone są przymiotem nieważności, z góry nie przesądza o fakcie, że taka decyzja wydana została bez podstawy prawnej (nie ma więc bezpośredniego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego), ponieważ kluczowy jest moment wydania tej decyzji. Niestety zdarzają się wciąż orzecznictwa sądowe, które nie podzielają takiego stanowiska – m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 18 lutego 2015 r., sygnatura akt: II SA/Gd 706/14. Jednak, nawet pomimo niejednolitych orzecznictw w tym zakresie, warto dochodzić swoich racji – w oparciu o linię argumentacji zaprezentowaną powyżej.
Bartosz Antos
Wiceprezes Saveinvest